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Sentieri Urbani n.ro 13


di Alessandro Franceschini

Sentieri Urbani 13

Spazi pubblici e sicurezza urbana

A cura di Alessandro Franceschini e Margherita Meneghetti

Fotografie di Luca Chistè

Disponibile nelle migliori librerie o su www.sentieri-urbani.eu

Con un’intervista a Zygmunt Bauman.

Con saggi di: Giandomenico Amendola, Sabrina Borghesi, Serena Bressan, Giorgio Antoniacomi, Andrea Di Nicola, Eleonora Guidi, Margherita Meneghetti, Gian Guido Nobili, Luca Pietrantoni, Monica Postiglione, Marco Sorrentino, Bruna Zani.

Il tema sviluppato all’interno del numero 13 di Sentieri Urbani è quello della «sicurezza», o meglio, dell’«insicurezza urbana». Tale concetto è di estrema attualità se si considera il continuo evolversi delle problematiche riferite alle città contemporanee ed è di tipo interdisciplinare perché tocca numerosi aspetti del vivere in un contesto urbano. La tematica dell’ insicurezza urbana inizia a prendere piede in Italia a partire dagli anni Novanta del Novecento, diviene presto un importante indicatore di misurazione della qualità della vita nelle città ed entra prepotentemente a far parte dell’Agenda Setting delle Amministrazioni nazionali e locali: lo spinoso oggetto diviene subito di forte presa mediatica e si trova ad avere un effetto negativo, ansiogeno e, talvolta, patologico su determinati soggetti fragili, in particolare bambini, donne e anziani.

Oltre all’aspetto oggettivo della sicurezza, configurato principalmente dalle statistiche della criminalità, della delittuosità e da quelle di vittimizzazione, in questo numero della rivista si è deciso di dare maggiore rilievo al versante soggettivo, quello cioè della percezione della sicurezza: tale sentimento si vedrà che può essere declinato in vari modi, e che è il prodotto di numerose variabili che spesso hanno poco a che fare con la criminalità reale, ma che incidono fortemente sul sentimento di benessere fisico e mentale e sul tipo di rapporto che l’individuo instaura con lo spazio e con il contesto sociale in cui si trova ad agire.

La prima parte della rivista è di carattere teorico e si propone di passare in rassegna ed analizzare alcune teorie utili allo studio del sentimento di insicurezza e di paura della criminalità: si è deciso di utilizzare le lenti della sociologia e della psicologia con lo scopo di focalizzare l’attenzione sul ruolo fondamentale esercitato dai contesti urbano e sociale in cui l’individuo è inserito: grande importanza viene data al ruolo dell’urbanistica nella pianificazione e progettazione della città e quindi alle possibili conseguenze destabilizzanti che le linee adottate possono suscitare all’interno di una comunità.

La seconda parte della rivista si propone di presentare alcuni studi di caso: si è deciso di partire da un resoconto dell’esperienza di “città sicure”, che ha visto l’intervento di alcuni “pionieri” della ricerca in Emilia Romagna e che è considerato il punto di partenza italiano dal quale si è sviluppato il discorso sulla sicurezza urbana. Vengono in seguito presentati altri due casi di ricerca che vedono protagoniste zone del Veneto e del Piemonte, per giungere infine ad un focus sul caso trentino.

Sentieri Urbani n.ro 13

ph. Luca Chistè © | Sentieri Urbani 2014 |

I nuovi sentieri (virtuali) dell’urbanistica

In primo piano

Sentieri Urbani | Editoriali


di Alessandro Franceschini

 

Dopo cinque anni di lavoro con dieci numeri pubblicati, la rivista Sentieri Urbani si presenta sul web con un sito nuovo di zecca che si propone un duplice obiettivo: il primo è di natura archivistica: da più parti era ormai avvertita l’esigenza di poter accedere, in maniera strutturata, alla versione digitale della rivista, fino ad oggi diffusa in maniera limitata, per poter avere a disposizione l’archivio completo degli articoli pubblicati dal 2009. La presenza di tutto l’archivio in rete, inoltre, consente di intercettare nuovi potenziali lettori, interessati alla discipline di trasformazione del territorio; il secondo motivo ha caratteristiche più contingenti: questo spazio web vuole essere un momento di riflessione aperto ai lettori e legato ai problemi “quotidiani” dell’urbanistica: e lo faremo attraverso interviste ai protagonisti della disciplina e tramite editoriali e articoli a tema.
Come già facciamo sulla rivista, anche in questo spazio cercheremo di affrontare le parola chiave dell’urbanistica di oggi. Parleremo di piani e di progetti, certi che l’urbanistica è nulla se non è visione e proiezione reale del cambiamento. Parleremo di perequazione urbanistica e territoriale, proponendo esperienze virtuose maturate dentro e fuori il nostro territorio, per trasformare questo concetto da un importante assunto teorico ad una prassi pianificatoria indispensabile. Parleremo di sviluppo sostenibile, cercando di recuperare questo importante concetto dalla retorica della politica, per proiettarlo nello spazio del progetto strategico e per farlo diventare ancora occasione per riconvertire l’economia ed il sistema produttivo, con attenzione ai cambiamenti climatici, all’uso del territorio, all’ambiente. Parleremo di paesaggio e di partecipazione riempiendo queste parole spesso “vuote” con occasioni di implementazione, di sperimentazione e di attuazione. Consapevoli che l’identità connessa a tali concetti diventa effettiva solo se la qualità del paesaggio diventerà un obiettivo diffuso e la partecipazione una pratica integrante delle politiche di settore. Parleremo di sicurezza urbana e di attenzione all’infanzia, perché la qualità della nostra vita dipende ogni giorno di più dalla qualità dello spazio in cui viviamo, in un contesto che vede sempre più persone vivere in uno spazio completamente antropizzato, dai caratteri urbani anche in campagna.
Con questa operazione la sezione “Trentino” dell’Istituito Nazionale di Urbanistica, attiva del 1993, vuole rafforzare, seguendo gli obblighi statutari, il proprio ruolo e la propria presenza all’interno del dibattito urbanistico contemporaneo. Ed intende farlo nella maniera più aperta possibile, grata del contributo di tutti. Perché se è vero che tutti insieme costruiamo il paesaggio entro il quale viviamo, è anche vero che oggi disponiamo di strumenti efficaci ed imprescindibile per amplificare la voce di ciascuno. Nuovi sentieri virtuali per costruire assieme la città e il territorio di domani.

Intervista a Corrado Diamantini

SENTIERI URBANI | INTERVISTE

a cura di Pietro Degiampietro

  

prof. Corrado Diamantini

prof. Corrado Diamantini

In Trentino sta iniziando una nuova fase della pianificazione con l’implementazione del Piano Urbanistico Provinciale del 2008 e con i nuovi piani territoriali che le Comunità stanno avviando. Pur nel momento così complesso che stiamo attraversando, il paesaggio tende a ricoprire un ruolo sempre più centrale nel piano. Perché?

Intanto, perché non vedo alcun attrito tra azioni rivolte a sostenere la crescita e azioni rivolte a migliorare i luoghi. Si tratta di azioni che devono sinergere, partendo dal presupposto che il paesaggio è insieme una risorsa e un bene comune. In quanto risorsa ne può essere fatto un uso razionale, che non ne comporti cioè il depauperamento; in quanto bene comune ne va preservata, se non migliorata, la qualità. Inoltre, credo che siano rimasti in pochi a pensare che la crescita in sé sia una variabile indipendente alla quale va sacrificato tutto il resto. Questa è la stessa logica che ha portato alla crisi, ritagliando addirittura all’interno dell’economia un ruolo separato alla finanza. Pensiamo di uscire dalla crisi allo stesso modo con cui ci siamo entrati, ossia separando dimensioni – l’economia, la società, l’ambiente – la cui interazione è vitale? E poi, è sufficiente osservare quali effetti ha prodotto sull’ambiente e sul paesaggio un atteggiamento accondiscendente, da parte delle amministrazioni chiamate a presiedere il territorio, nei confronti di quale che fosse l’investimento di turno. Si tratta di incoraggiare gli investimenti facendoli però dialogare con i luoghi.

La chiave di uno sviluppo del territorio che sia sostenibile può quindi essere il paesaggio, dicevamo. Si tratta però di un paesaggio che tende ad assumere un nuovo senso. Quale è oggi il suo ruolo, nel piano?

Distinguerei due livelli. Quello, al quale siamo oramai abituati, delle norme di legge e quello, che ha fatto il suo ingresso più di recente, della percezione. Il primo si pone in continuità, nel nostro paese, con un’azione di tutela che risale a quasi un secolo fa, ossia a una legge del 1922 che si proponeva di proteggere il paesaggio italiano da quelle che il legislatore definiva ingiustificate devastazioni. Si tratta di un’azione di tutela che diventa obbligatoria a metà degli anni ottanta del secolo scorso quando, con la Legge Galasso, viene redatto un elenco di ciò che va tutelato e, ancora, viene imposto di redigere, con il piano territoriale, anche il piano paesaggistico. Parlerei quindi di obbligo di legge che però trova riscontro, oggi, in una più diffusa consapevolezza, rispetto al passato, del senso e del valore del paesaggio.

Oltre al livello dei vincoli, esiste quindi anche un altro livello del paesaggio, quello che viene percepito dagli abitanti.

L’altro livello lo ricondurrei proprio a questa nuova consapevolezza del paesaggio in quanto valore. Direi che riferirsi al paesaggio è diventato un modo, più immediato ed efficace, di trattare il territorio. Mi spiego. Il territorio è il risultato di trasformazioni complesse, riconducibili a diritti radicati e a necessità vitali, a processi economici e sociali oltre che a regole e prescrizioni che cercano di tenere insieme l’interesse privato con quello pubblico. L’esito di queste trasformazioni non è semplice da decifrare per un abitante. Come lo misura? In termini di vantaggi personali? Di utilità collettiva? Di sicurezza dei luoghi? Di efficienza di sistema? Il rischio è che ciascuno soppesi cose diverse, per cui alla fine si ottengono giudizi non confrontabili o, più spesso, si è di fronte a una totale assenza di giudizio Nella costruzione territoriale poi, ogni abitante è per certi versi un portatore di interessi per cui è abbastanza difficile che riesca a guardare al territorio in modo disinteressato, come per altro dovrebbe essere visto che la costruzione territoriale dovrebbe esprimere un equilibrio tra i molteplici interessi privati e l’interesse pubblico. E qui entra in ballo il paesaggio che, per certi versi, viene già percepito dagli abitanti e da chi frequenta un luogo come

bene comune.

E in che modo il paesaggio può diventare un parametro di giudizio comune agli abitanti di un luogo?

Il paesaggio è allo stesso tempo un luogo e la sua immagine. Rimanendo all’immagine, il paesaggio non è altro che l’aspetto dei luoghi, che ciascuno può osservare e giudicare. Questo aspetto non è altro che l’esito formale di quelle complesse trasformazioni cui ho fatto riferimento, in cui ognuno può riconoscersi o meno. Accade che entrando nella dimensione del paesaggio, si perda quell’ottica utilitaristica con cui si guarda al territorio per assumerne un’altra, spogliata dell’interesse personale e attenta appunto alla presenza o all’assenza di valori formali. E’ un tipo di giudizio che da quantitativo, ossia legato a una sorta di funzione di utilità, diventa qualitativo, ossia legato alle sensazioni che suscitano le forme dei luoghi, indipendentemente dalla parte che si ricopre nella loro organizzazione. Il territorio cessa di presentarsi come un groviglio di interessi per diventare, allo sguardo d’insieme di chi quei luoghi li abita o li frequenta, un unico spazio collettivo.

Quali sono questi valori formali a cui fa riferimento?

Anche qui distinguerei due livelli. C’è quello della percezione individuale, in cui questi valori possono riflettersi in un gradimento suscitato dalla bellezza o dalle forme armoniche dei luoghi, oppure in una sintonia che si viene a stabilire con gli stessi luoghi per le emozioni o le riflessioni che suscitano. C’è poi il livello della percezione collettiva, in cui questi valori possono riflettersi in significati simbolici, in un senso di appartenenza ai luoghi, oppure in un senso di orgoglio per questi stessi luoghi da parte di una comunità consapevole, all’interno della quale includo chi ci è nato e chi è venuto a viverci. A questo proposito diverse indagini hanno rilevato che chi va ad abitare in un luogo prescelto anche per la sua piacevolezza è più interessato di uno che ci è nato a preservarne i caratteri. In entrambe le dimensioni gioca ovviamente anche il senso di indifferenza o di ripulsa che i luoghi possono suscitare.

Quindi il paesaggio non è più solo l’espressione di un luogo ritenuto comunemente bello. Esistono anche i paesaggi della quotidianità e i paesaggi del degrado e dell’abbandono.

Nel modo di intenderlo oggi, il paesaggio nella sua dimensione percettiva è la forma dei luoghi, di tutti i luoghi. Anche, se non soprattutto, di quelli della vita quotidiana. Mi riferisco ai luoghi che si intravedono nel percorso che ogni giorno viene compiuto per recarsi a scuola o al lavoro o in qualsiasi altro posto. Oppure a quelli su cui ci si sofferma stando a casa o in qualsiasi altro punto di osservazione. Sono luoghi costruiti, oppure spazi aperti. Sono strade, gruppi di case oppure aree industriali. O ancora profili di montagne, distese di boschi e quant’altro. E questo riporta a quanto ho detto in precedenza, ossia alle sensazioni che suscita la vista di questi luoghi e ai giudizi di valore che accompagnano queste sensazioni. Se il tema è posto nei termini di un paesaggio onnipresente, questi giudizi di valore possono esprimere il soddisfacimento o meno nei confronti dell’esito di un processo complesso come quello della costruzione territoriale. Voglio dire che chiunque, nei confronti dei luoghi che frequenta, può esprimere un giudizio che rimanda, attraverso la qualità delle forme, alla qualità appunto dello spazio collettivo.

Da un punto di vista operativo, come intervengono questi due livelli nel piano?

Intanto va detto che si tratta di due livelli ancora distanti tra loro e che solo il primo, quello della tutela, ha valore di legge. Ha anche una lunga storia alle spalle che, ai fini di questo nostro ragionamento, vale la pena riassumere. All’inizio del secolo scorso la tutela del paesaggio è un problema che si pongono solo alcuni intellettuali, tra i quali Benedetto Croce ed è sostenuta da una concezione altrettanto elitaria, quella per cui il paesaggio è solo quello di luoghi carichi di bellezza e di storia. Questa azione di tutela, anche per la scarsa convinzione di tutti, non produce grandi risultati. Anzi, negli anni sessanta e settanta del secolo scorso, quando nel paese si intensificano le trasformazioni territoriali, appare del tutto inefficace. Si corre ai ripari con la Legge Galasso che senza preoccuparsi di entrare nel merito del concetto di paesaggio sottopone a vincolo paesaggistico ambiti territoriali sulla base delle loro caratteristiche morfologiche, oppure della copertura o dell’uso del suolo. In altri termini, si tutela territorio e non paesaggio. Tanto che la Corte Costituzionale, un anno dopo l’approvazione della legge, segnalò che non tutti gli ambiti territoriali sottoposti a tutela e in particolare quelli contermini ai fiumi, avevano rilevanza a fini paesaggistici. Nella letteratura sull’argomento si propende a parlarne come di una legge attenta agli aspetti naturali e ambientali del territorio. In ogni caso si tratta del primo, importante provvedimento legislativo a tutela dell’ambiente e del territorio e, indirettamente, del paesaggio. Un provvedimento dettato da un’urbanizzazione indiscriminata oltre che da un dilagante abusivismo edilizio.

La tutela in blocco di alcuni ambiti paesaggistici ha però consentito le trasformazioni territoriali e urbanistiche di altri ambiti, ritenuti meno importanti.

Esattamente. La logica sottesa alla legge è quella dello zoning. Questa logica ha inciso sul modo con cui da quel momento si è guardato al paesaggio, ossia selezionando e separando, in continuità con il passato, alcuni ambiti territoriali dal resto del territorio. Come avverrà specularmente dopo un paio d’anni con la legge quadro sulle aree protette che ritaglia a sua volta gli ambiti naturalistici da sottoporre a tutela. Aggiungo che la legge Galasso, ponendo l’accento esclusivamente sui luoghi, finisce con il distogliere l’attenzione dalla loro percezione, tema che ricorreva invece nella legge del 1939, erede di quella del 1922. Se guardiamo ai piani paesaggistici o ai piani territoriali con valenza paesaggistica redatti dalle Regioni queste due cose, ossia la suddivisione del territorio in ambiti paesaggistici e non e la disattenzione per la percezione del paesaggio da parte delle popolazioni, le ritroviamo sempre. Questo non significa che si sia operato male. Anzi, sono stati presidiati in questo modo ambiti territoriali che altrimenti ci apparirebbero oggi irriconoscibili.

Oggi, a partire dal Piano Urbanistico Provinciale, le Comunità stanno avviando le  pianificazioni paesaggistiche dei propri ambiti territoriali. Nella fase attuale, questi due livelli sono destinati a rimanere separati o possono interagire tra loro?

Intanto direi che il secondo livello va costruito. Non è sufficiente che se ne condivida oggi la rilevanza, sancita all’alba di questo secolo dalla Convenzione Europea sul Paesaggio. Una volta appurato che anche i luoghi vissuti o frequentati abitualmente rimandano a paesaggi capaci di rappresentare, agli occhi delle popolazioni, il proprio ambiente di vita oltre che la propria identità collettiva, dobbiamo raccogliere e sistematizzare queste rappresentazioni e trasferirle nelle pratiche di piano. Questa raccolta e sistematizzazione è un’operazione per certi versi inedita, il cui avvio sconterà inizialmente approcci sperimentali. Anche il trasferimento dei suoi esiti nelle pratiche di piano dovrà seguire altre strade rispetto a quelle percorse dalla tutela. Si tratterà di operare non tanto con campiture che rimandano a vincoli, quanto con progetti capaci di dare un nuovo impulso e una nuova immagine ai luoghi. Con l’obiettivo di garantire una qualità diffusa. Ed è qui che può intervenire la sinergia con la crescita o, più precisamente, con le iniziative imprenditoriali. Quanto al modo con cui i due livelli possono interagire, vedo in questa costruzione una duplice utilità. Deve servire da un lato a fornirci un quadro della percezione del paesaggio da parte degli abitanti, con riferimento ai luoghi del vivere quotidiano. Dall’altro ad accreditare dal basso quei presìdi territoriali ai quali hanno rivolto la loro attenzione, nel corso di decenni, le azioni di tutela sancendone per certi versi la condivisione. In questo modo si realizza l’interazione più efficace tra i due livelli. Vale anche in questo caso il principio per cui si presidia con maggiore convinzione ciò di cui si riconosce il valore.

Questo rinvenimento della percezione del paesaggio da parte degli abitanti è la sola operazione innovativa rispetto a pratiche pianificatorie altrimenti consuete o ce ne sono

delle altre?

Ce ne sono, a mio avviso, almeno altre due. La prima operazione la ricondurrei all’opportunità che si offre, sia al piano che al progetto di paesaggio, di interagire oggi con l’attenzione del tutto nuova rivolta al tema della funzionalità e della connettività degli ecosistemi. Anche con riferimento alla tutela degli ambiti naturalistici si assiste da qualche tempo a questa parte a un fatto nuovo, analogo per certi versi a quello accaduto con il paesaggio. L’abbandono, cioè, dell’ottica dello zoning o della separazione delle funzioni, in favore di una concezione che estende opportunamente la presenza di ecosistemi o di corridoi capaci di connetterli ad ambiti territoriali che travalicano le aree protette, fino a lambire o ad attraversare il territorio urbanizzato se non le stesse città. Integrare lo sguardo rivolto al paesaggio con questa nuova concezione può consentire di ottenere sinergie determinanti ai

fini non solo della tutela, ma anche della rigenerazione del paesaggio.

E l’altra?

L’altra operazione investe un ambito strettamente disciplinare, se non addirittura tecnico. Si tratta di affrontare in modo nuovo il tema della rappresentazione del paesaggio. Qualcosa in questa direzione si sta facendo, ma rimane il fatto che il paesaggio, oggi, viene rappresentato attraverso campiture policrome che rimandano appunto ai vincoli o alle interdizioni di legge. Si tratta di un paesaggio bidimensionale, appiattito su una mappa e per questo irriconoscibile. Certamente funziona nella regolamentazione dell’uso del suolo, ma non nella comunicazione. Il paesaggio è composto da forme volumetriche, da colori, da luci e ombre che mutano nel tempo, per non parlare del movimento. Nella prospettiva, pratica, del coinvolgimento delle popolazioni nella costruzione paesaggistica, queste forme dovrebbero essere adeguatamente rappresentate, anche perché in tal modo diventa più agevole prospettare soluzioni progettuali condivise. In questa rappresentazione vedo essenziale il rapporto con altre figure, a partire dai fotografi. Certo, anche la tridimensionalità può essere considerata non risolutiva, ma intanto cerchiamo di compiere questo primo passo.

(pubblicata su Sentieri Urbani nr. 11 – Ottobre 2013)

Intervista a Silvia Viviani

SENTIERI URBANI | INTERVISTE

a cura di Giovanna Ulrici

 Silvia Viviani

Silvia, l’Istituto Nazionale di Urbanistica di recente ha intensificato i suoi sforzi nella sensibilizzazione sui temi del rischio e della difesa idrogeologica

 L’Inu è intervenuto più volte in merito, sottolineando come in Italia, crisi economica e crisi urbana si manifestano quale prodotto di un modello di sviluppo diventato sempre più insostenibile (agosto 2011), e come sia necessario affidare l’obiettivo di contrastare questa dinamica recessiva ad una azione comune, per affrontare congiuntamente le criticità manifestate dal sistema economico e quelle relative al nostro modello insediativo. La difesa del suolo e la sicurezza idrogeologica non sono questione settoriale. Per esse è indispensabile un insieme di corrette pratiche d’uso del territorio, che attengono al suo buon governo. Perciò non abbiamo abbassato la guardia nel rinnovare l’esortazione, continua e purtroppo poco ascoltata, a procedere verso una vera riforma urbanistica concordata da Regioni e Governo per un’incisiva riqualificazione e una concreta messa in sicurezza del patrimonio edilizio e urbanistico, rendere più semplici ma anche più trasparenti le modalità di intervento, responsabilizzare i progettisti e la pubblica amministrazione (luglio 2011, comunicato congiunto Inu-Legambiente). Non abbiamo perso occasione per difendere la pratica ordinaria della pianificazione, dichiarare il contrasto all’abusivismo e auspicare un’operazione di risanamento urbanistico – territoriale gigantesca (comunicato stampa, maggio 2011), richiamare l’indispensabile processo di programmazione urbanistica in capo alle istituzioni di governo, con il coinvolgimento delle forze democratiche e della cittadinanza (comunicato stampa su protezione civile, febbraio 2012), richiedere allo Stato interventi incisivi per sostenere la riqualificazione urbana e superare la crisi della città (luglio 2011, comunicato congiunto Inu-Legambiente). Ci siamo messi a disposizione per offrire sostegno al necessario progetto di riassetto istituzionale, chiedendo che sia garantito lo sviluppo della pianificazione secondo forme e modalità che assicurino l’assetto coordinato dei territori, anche sovracomunali, l’efficacia e la certezza dell’azione amministrativa e la semplificazione procedurale (Inu su “Decreto Salva Italia”, dicembre 2011). Penso anche al lancio della questione delle risorse per le nostre città e i nostri territori, all’insieme di azioni e proposte del nostro XXVII Congresso, (Livorno, aprile 2011), verso modelli produttivi ed economici ambientalmente più sostenibili, verso il rafforzamento del ruolo delle città, come luogo della innovazione e dello scambio del patrimonio di conoscenza. Tema che abbiamo ulteriormente svolto a Genova, nella IX Biennale della città e degli urbanisti d’Europa (settembre 2011) e che ci porterà al XXVII Congresso (Salerno, 2013) a proporre le città come laboratori della crescita e dell’inclusione sociale.

 Esiste e in cosa consiste una responsabilità dell’urbanistica nella situazione di rischio?

 Le terribili vicende che hanno colpito il Nord e Centro Italia chiedono in primo luogo una decisa coesione istituzionale, politica, culturale e sociale, che vada oltre la ricerca delle singole responsabilità per le quali, peraltro, non mancano gli organi a ciò competenti. Mi pare riduttivo, fin troppo facile, identificare l’urbanistica con la causa dei disastri ambientali. Certo si è costruito troppo, e si è costruito anche laddove non si sarebbe dovuto. Ma occorre considerare vari aspetti. Ne richiamo due: le caratteristiche dell’evento (la calamità naturale) e lo stato dei territori colpiti dall’evento eccezionale. Il termine eccezionalità deve legarsi a quello del rischio, mentre lo stato dei territori chiede anche la riformulazione della categoria dell’eccezionalità. Poi bisogna ricordare il quadro normativo di riferimento, un complesso assetto istituzionale, che vede una sorta di “sovraffollamento” nel riparto delle competenze di governo pubblico del territorio, anche con specifico riferimento agli aspetti della difesa del suolo.

 Partiamo allora da qui: innanzi tutto il quadro normativo appare davvero complesso. Non c’è stata innovazione?

 Non mancano, nel nostro Paese, leggi generali per il governo del territorio e leggi di settore a tutela dell’ambiente, alle quali corrispondono piani, politiche, programmi in capo a diversi Enti competenti (Stato, Regioni, Province, Comuni). Fra queste, non mancano apposite leggi in materia di difesa del suolo, a partire dal ceppo normativo nazionale che risale al primo Novecento, fino ai più recenti testi comunitari, statali e regionali. Gli anni Novanta del secolo scorso sono caratterizzati da un profondo rinnovamento legislativo. I princìpi della prevenzione dei rischi e della difesa dei valori ambientali e paesaggistici sono stati assunti come base della sostenibilità della pianificazione territoriale e urbanistica. Dal 1989, anno di emanazione della L. 183 in materia di difesa del suolo, l’amministrazione pubblica ha l’obbligo di assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale, la tutela degli aspetti ambientali ad essi connessi. Tuttavia permangono incertezze del diritto e tempi lunghi, derivanti dalla stratificazione delle norme, dall’onerosità delle procedure, e, bisogna dirlo, da una latente conflittualità nel rapporto pubblico-pubblico. La proliferazione di piani e di leggi, generali e di settore, non aiutano in ordine all’integrazione e al coordinamento delle politiche, che, invece, sono il metodo per il corretto governo della conservazione e della trasformazione del territorio. Sulle innovazioni, ricordiamo: l’interdisciplinarietà, ossia il concorso di diversi saperi alla formazione dei piani urbanistici, fra i quali è obbligatorio, e certificato dalle professionalità che ne hanno la specifica competenza, quello relativo alle condizioni morfologiche, idrogeologiche, geomorfologiche del territorio, ossia l’insieme della disciplina preordinata alla difesa dei suoli. Si tratta, in altri termini, di conoscenza del rischio, individuazione delle regole di prevenzione e manutenzione, definizione delle opere di messa in sicurezza; la collaborazione e co-pianificazione fra Enti competenti nel governo del territorio; l’integrazione delle attività di valutazione ambientale nella pianificazione, rispondenti a princìpi di cautela, di responsabilità e di prevenzione; la ridefinizione di una filiera di strumenti, che dovrebbero definire, prima della gestione urbanistica ed edilizia comunale, le questioni ambientali che travalicano i confini amministrativi (bacini idrografici), – assoggettamento a regole di tutela dell’ambiente anche delle politiche di settore che regolano le attività umane sul territorio, come quelle agricole, infrastrutturali, – progressivo affermarsi del contenimento del consumo di suolo negli strumenti della pianificazione.

La Toscana, di cui sei stata Presidente di Sezione per INU, presenta criticità ambientali tipiche di un territorio montano. Come è stata affrontata questa emergenza nella disciplina urbanistica regionale e nel resto del Paese?

Sarebbe lungo l’elenco dei provvedimenti, leggi, atti e piani, nella sola Toscana, riferiti alla difesa del suolo e alla prevenzione del rischio idraulico nonché al governo del territorio, nei quali tali innovazioni sono contenute. Non si fa fatica a trovarne effetti diretti di miglioramento degli strumenti della pianificazione territoriale regionale, provinciale e comunale, in ordine alla difesa dell’ambiente e alla prevenzione del rischio, ed effetti indiretti, che si vedranno nell’applicazione di quegli strumenti, che si sostanziano nella inedificabilità di suoli a rischio e nella individuazione di regole di prevenzione e di opere di messa in sicurezza idraulica. Misure specifiche per la difesa del suolo e la prevenzione del rischio idraulico sono contenute in apposita deliberazione del Consiglio regionale toscano, del 1994, che integra le norme urbanistiche regionali. Misure sempre contenute nelle due riforme urbanistiche toscane, LR 5/1995 e LR 1/2005, che hanno prodotto un totale rinnovamento della pianificazione, con due Piani territoriali regionali, due cicli di Piani territoriali provinciali, la quasi totalità di nuovi Piani strutturali comunali. Una recente disposizione del Consiglio regionale toscano (LRT 66/2011- Legge finanziaria per l’anno 2012), con lo scopo di coniugare la sicurezza con gli obiettivi di sviluppo, ha introdotto ulteriori restrizioni in applicazione dei princìpi di prevenzione e di cautela. Così è nella legge urbanistica della Regione Liguria (n. 36/1997) e in varie leggi regionali per il governo del territorio che hanno applicato princìpi enunciati dall’INU all’inizio degli anni Novanta: Lombardia (n. 12/2005), Emilia Romagna (n. 20/2000), Veneto (n. 11/2002), Friuli Venezia Giulia (n. 5/2007), Umbria (n. 27/2000, 11/2005), Marche (n. 34/1992), Campania (n. 24/1995), Basilicata (n. 23/1999), Puglia (n. 56/1980, n. 20/2001), Calabria (n. 19/2002), nelle integrazioni a testi che attendono la sostituzione in un articolato organicamente rinnovato, come in Piemonte (n. 56/1977). L’elenco si allungherebbe ulteriormente se facessimo riferimento alle leggi regionali di settore in materia di difesa del suolo. Si aggiungano piani che assoggettano specifiche porzioni territoriali a norme speciali, come per le riserve, i parchi, le aree protette, di norma improntati a salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio.

Quali aspetti sono prioritari per una pianificazione urbanistica che responsabilmente si faccia carico del rischio idrogeologico?

Aver assunto la difesa del suolo quale componente della pianificazione ha significato essersi fatti carico – secondo princìpi di prevenzione – dell’interazione tra ambiente naturale e ambiente costruito o che si intende costruire, in termini di previsione evolutiva e per stabilire condizioni che garantiscano di mantenere e recuperare le risorse territoriali. Per valutare l’interazione tra ambiente naturale e ambiente costruito o che si intende costruire ai fini della prevenzione del rischio, va stabilito cos’è e come si misura il rischio e va individuato lo stato dell’ambiente costruito. Su questo si fondano sostenibili previsioni di trasformazione. Per ambiente che si intende costruire bisogna far riferimento non solo all’edilizia, ma a qualunque trasformazione dei suoli, ivi comprese quelle che derivano dalle attività che comunque garantiscono il presidio umano sul territorio, come l’agricoltura.

Anche in presenza di ottimi strumenti di pianificazione si assiste ad una erosione del territorio fatta di deroghe ed eccezioni nel piccolo e locale: quanto incidono gli effetti cumulativi di questa pratica diffusa anche in territori “ di buon governo”?

Incidono. I princìpi di prevenzione e valutazione degli effetti cumulativi sono contenuti nella valutazione ambientale, da integrare nella formazione dei piani. La valutazione impone di considerare gli effetti e di assumersi, in modo trasparente, la responsabilità delle scelte. Forse troppo spesso si rinvia a verifiche successive, senza che siano chiari i compiti affidati dalla pianificazione strutturale all’urbanistica operativa, dai piani ai progetti. La capacità di pianificare avendo chiari limiti e condizioni non è fatta di rinvii ma di processi coerenti e di compatibilità delle decisioni. Infine, bisogna richiamare i condoni e l’abusivismo, fenomeni devastanti per il nostro Paese. La sanatoria rappresenta la deroga generalizzata per la quale non si opera alcuna valutazione degli effetti, né singoli né cumulativi. L’abusivismo è una piaga pervasiva, che deturpa il paesaggio, degrada la società e allarga le città senza regole, occupando suoli che andrebbero lasciati liberi. Risanare il territorio è il compito che dovrebbe darsi questo Paese, e che dovrebbe essere considerato anche quando si affronta la questione della semplificazione, soprattutto in edilizia, in assenza della necessaria riforma generale del governo del territorio. Abbiamo chiesto un provvedimento che potrebbe avere, in modo organico e condivisibile, robuste e più sicure misure indirizzate allo sviluppo secondo i principi comunitari di economicità ed efficienza (luglio 2011) Contrastiamo da sempre, e continueremo a farlo, ogni forma di deregulation che non si confronti con le diverse e complesse realtà del territorio italiano e che comporti unicamente nuovo cemento in aree di grande pregio ambientale e paesaggistico, o a rischio idrogeologico e simico. Contestualmente promuoviamo la scelta generalizzata della riqualificazione urbana insieme a quella del contenimento radicale del consumo di suolo (comunicato stampa 19/03/2012 su riforma urbanistica).

Piani e programmi non esauriscono le responsabilità di governo del territorio e il cambiamento climatico accelera le dinamiche di emergenza idrogeologica. Quali sono ora le priorità per l’agenda del governo del territorio?

Non bastano i piani, né si devono caricarli di compiti che non possono assolvere. Ci vuole un piano nazionale per la manutenzione del territorio e che siano affidati compiti a tutti i soggetti che operano sul territorio, pubblici e privati, per ogni tipo di piano, programma, progetto, politica. E’ un’assunzione di responsabilità collettiva, concreta applicazione del principio di prevenzione. Poi, occorre rendere stabile la misurazione del rischio, con metodi e modelli da non ridiscutere localmente o al mutare dei soggetti competenti. Infine, vi sono le opere di sicurezza, grandi e piccole, che devono essere definite come dotazioni territoriali, infrastrutture imprescindibili, una sorta di nuovo “standard”, adeguato alla contemporaneità. Il sistema insediativo edificato, sul quale si abbattono gli eventi –eccezionali o meno – di inondazione o sismici (per i quali valgono analoghe considerazioni) si è addensato in ambiti per i quali, nel trentennio della massiccia edificazione che ha caratterizzato la seconda metà del Novecento, non vi era considerazione dei princìpi sopraesposti. Il territorio scarsamente non antropizzato, per secoli dedicato all’utilizzo agricolo e perciò manutentato, è stato oggetto di abbandono e poi ripopolato secondo modalità abitative e produttive, che solo recentemente sono tornate a farsi carico della cura puntuale (opere agrarie minori, difesa dei sottoboschi, salvaguardia delle regimazioni idrauliche) e complessiva (relazioni fra ambiti collinari e vallivi, fra boschi e pianure). Infine, ci vogliono regole anche per le pratiche che trasformano i suoli con effetti sulle interazioni fra le diverse risorse o che possono causarne impoverimento. Quanto alle condizioni climatiche, non v’è dubbio che rendono, oggi, l’eccezionalità “meno eccezionale”. In queste condizioni, collegare urbanistica e sicurezza è molto, ma occorre investire nella messa in sicurezza laddove le condizioni di rischio siano tali da non poter più operare in termini di prevenzione o manutenzione. Occorre un piano di sicurezza nazionale sul quale far convergere, come priorità, le scarse risorse pubbliche che sono rimaste nel nostro Paese. Bisogna, infine, contrastare una frammentazione delle competenze che ha circoscritto le responsabilità, ma non ha fornito fattibilità allo svolgimento dei compiti. Occorre un’azione congiunta e raccordata, coerente e coesa, che non può ovviamente essere ricavata dalla mera sommatoria dei piani. È necessario ragionare in termini di programmazione unica e coordinare efficacemente, pianificazione di settore e pianificazione territoriale e urbanistica, politiche e programmi. A ciò dovremmo pensare anche quando parliamo di riordino degli assetti istituzionali nel nostro Paese.

Intervista a Bernardo Secchi

SENTIERI URBANI | INTERVISTE

a cura di Alessandro Franceschini

 

Bernardo Secchi

Professore, all’inizio degli anni Sessanta il Trentino, sotto la visione politica di Bruno Kessler, si appresta ad implementare un piano territoriale di area vasta e Lei è tra i professionisti chiamati da Giuseppe Samonà a far parte dell’equipe di progetto. Che ricordo ha di quell’esperienza?

«In quel periodo mi occupavo principalmente di economia urbana, che avevo iniziato ad insegnare presso l’Istituto Universitario di Architettura di Venezia. Samonà, che era allora il rettore di quella Scuola, mi aveva coinvolto, giovanissimo, nel gruppo di lavoro proprio per quanto riguardava gli aspetti relativi all’economia urbana. Naturalmente, né io né tantomeno Samonà, abbiamo mai creduto molto negli specialismi della divisione disciplinare. Ogni componente dell’equipe di progetto offriva il suo contributo a tutto campo. Ricordo le lunghe serate passate assieme, dopo uno giornata di lavoro, a Samonà all’Hotel Trento. Lui non era una buona forchetta, diffidava dei piaceri della cucina. Così si passava molto tempo a parlare e a immaginare scenari di progetto e idee di sviluppo. È stato come fare una seconda università. Per questi motivi si è trattato di un’esperienza fondamentale per me. Ma, in fondo, anche per quanto riguarda la storia della pianificazione nel nostro Paese, visto che per la prima volta si intraprendeva una pianificazione di area vasta. Devo però anche aggiungere che, purtroppo, di quell’esperienza trentina non è stato capito nulla».

Può spiegare meglio questo concetto?

«La vera grande intuizione di quel piano è quella della teorizzazione della “unità  insediative”. Già in quegli anni era chiaro come anche nel Trentino fosse in atto un fenomeno di dispersione urbana e che fosse ormai impossibile ragionare nei termini classici di contrapposizione tra città e campagna e tra città e insediamenti diffusi. Le unità insediative, la cui formazione era una conseguenza diretta delle caratteristiche morfologiche ed ambientali del territorio, erano un’occasione interessante per inventare nuovi scenari di sviluppo insediativo».

In effetti la presenza preponderante del sistema morfologico è una componente che ha condizionato molto le dinamiche insediative nel Trentino.

«Con Samonà, scherzavamo spesso su questo aspetto. Dicevano che progettare in montagna è molto più facile che progettare in pianura, perché lì il territorio detta delle regole che è bene osservare: la morfologia, la rete idrografica, il soleggiamento… una griglia di vincoli ai quali l’insediamento si deve necessariamente conformare».

Ritorniamo, per cortesia, alle unità insediative.

«Sì, il riconoscimento e la codificazione di quelle unità insediative non è stato capito fino in fondo. Quell’idea è stata ad un certo punto “burocratizzata”, ridotta a perimetri che hanno preso il nome di comprensori. Invece nell’intuizione originaria, le unità insediative non avevano perimetri, ma erano delle “macchie” che ordinavano gerarchicamente il territorio. In questo modo è stato “tradita” l’intuizione originaria di Samonà. Durante la redazione del piano emergevano sempre due posizioni dialettiche: una era quella vulcanica di Giuseppe Samonà. L’altra era quella dei funzionari della Provincia autonoma di Trento. Questi pretendevano delle definizioni univoche che potessero essere tradotte in legge. Questa distanza spesso faceva innervosire Samonà. D’altronde si trattava di un lavoro difficile, che veniva fatto per la prima volta in Italia. Esisteva solo qualche esempio internazionale. Qualcosa era stato fatto nel Piano intercomunale di Milano, esperienza urbanistica molto frustrante a cui avevo avuto l’occasione di collaborare. Tuttavia, per quanto riguarda il piano trentino, ricordo un clima molto disteso dentro il gruppo di lavoro che era caratterizzato dalla presenza di professionisti molto capaci. E poi c’era, ovviamente, Bruno Kessler».

…che è considerato il “padre politico” del Piano urbanistico provinciale.

«Kessler era un “vecchio” democristiano, che possedeva una grande capacità politica e, soprattutto, idee e visioni. Era molto attaccato alla sua terra, in particolare alla natia Val di Sole. Con lui si passavano delle ore molto interessanti e devo dire che è stato uno dei pochissimi personaggi politici (oltre a lui mi viene in mente solo Mino Martinazzoli, storico sindaco di Brescia e ultimo Segretario nazionale della Democrazia Cristiana) con cui ho amato conversare. La sua caratteristica era quella di circondarsi di persone che la pensavano diversamente da lui. Metteva continuamente in discussione i suoi princìpi. Non a caso si era attorniato di professionisti che avevano anche delle idee politiche diverse da lui, come Samonà. Il quale aveva un’attrazione per i problemi sociali e non pensava – diversamente da molti altri – che l’industria fosse la panacea a tutti i problemi di sviluppo».

Tra l’altro Samonà, nel caso del piano trentino, non si comportava da “archistar” ma era spesso a Trento per seguire i lavori…

«Per sua predisposizione Samonà era sempre “sul pezzo”. Amava essere lui, direttamente, a fare le cose. Non che non si fidasse dei suoi collaboratori. Ma amava molto il suo lavoro, anche negli aspetti più concreti. Il lavoro che facemmo a Trento ci impegnò molto e il capogruppo era sempre presente. Per quanto mi riguarda era il mio lavoro a tempo pieno di allora. Bisogna inoltre tener conto che il piano era completamente disegnato a mano.  Eravamo abbondantemente nell’era preinformatica. Il piano era redatto su grandi tavole con pennini a china, acquerelli, retini su trasferibili. A volte si commetteva un errore che comprometteva tutta una tavola e che doveva essere, conseguentemente, rifatta da zero».

Tra l’altro le tavole originali del piano sono andate perdute, rovinate irrimediabilmente dall’alluvione del 1966…

«Sì e questo è un vero peccato. Ma capita frequentemente che le amministrazioni perdano la tavole originarie di un piano anche senza eventi catastrofici, come nel caso del Trentino. Penso, ad esempio, ai disegni originari del mio piano per Siena, che l’amministrazione senese ha inspiegabilmente perduto».

Come era il Trentino degli anni Sessanta? Si ha spesso l’impressione che si trattasse di una terra arretrata e povera.

«No, il Trentino di allora non era una terra arretrata, né economicamente né culturalmente. Basti pensare che già allora esisteva un fenomeno turistico significativo. C’erano però due grossi rischi. Il primo era quello del mito dell’industrializzazione. Si credeva che l’industria potesse essere la soluzione a molti dei problemi di crescita economica. Noi cercavamo di far capire che l’industria non era, a volte, la soluzione migliore e, soprattutto, che il suo arrivo non era scevro da problemi di natura urbanistica e ambientale. Le conseguenza più gravi di quelle scelte le possiamo vedere oggi soprattutto nelle zone a nord di Trento e a sud di Rovereto».

Ed il secondo rischio?

«Il secondo rischio riguardava il sistema turistico, ed in particolare il suo sviluppo legato alla villeggiatura “famigliare”. Ed in effetti è stato un po’ così: si è puntato su un afflusso turistico famigliare, basato principalmente sulla “seconda casa” che ha compromesso territori e paesaggi di grande interesse: penso alla Val di Fiemme, a San Martino nel Primiero, alla Val di Sole, alla piana di Tione… In particolare non si era capito che anche il fenomeno del turismo residenziale potesse essere urbanisticamente governato in maniera creativa. Invece spesso ci si è accontentati di uno sviluppo caotico. Ma questo non può che essere considerato un effetto collaterale del grande boom economico degli anni Sessanta che vedeva l’Italia uscire, finalmente, dalla povertà e diventare un paese ricco».

C’era una percezione di “distanza” tra il Trentino di allora e i territori di pianura e di Milano, in particolare?

«Devo dire che già allora si percepiva una maggiore civiltà rispetto alla pianura che abitualmente frequentavo. Se posso raccontare un piccolo aneddoto: durante i miei soggiorni a Trento ero solito frequentare una libreria collocata in via Belenzani, nel centro storico del capoluogo. Quando i proprietari mi ebbero “inquadrato” come un ricercatore e docente dell’università, mi lasciarono liberamente fare delle ricerche bibliografiche sulle scalette dei loro scaffali. Ebbene, con mia grande sorpresa in quella libreria trovavo tanti libri esauriti che a Milano era impossibile ottenere. Così il mio fornitore ufficiali di libri esauriti e rari divenne quella libreria di Trento».

Come è finita la sua avventura con il Piano urbanistico del Trentino?

«Finito il piano, Samonà mi diede il compito di “tenere la posizione”. Fui nominato così all’interno della Commissione urbanistica provinciale, che aveva il compito di esaminare i piani regolatori generali e di verificarne la coerenza con il Piano urbanistico provinciale. Devo ammettere che in quella commissione godevo di una certa autorevolezza che mi portava ad essere uno dei membri più ascoltati. Ricordo, sempre come aneddoto, la bocciatura clamorosa del Piano regolatore della città di Arco, firmato da Renata Egle Trincanato, allora molto intima con Samonà. Con mia sorpresa, egli stesso mi confessò, a quattr’occhi, la sua solidarietà: un piano che avrebbe bocciato anche lui, se avesse dovuto e se avesse potuto. Un’altra bocciatura che fece scalpore fu quella del Piano regolatore di Rovereto, che era veramente un pessimo piano. In quel caso, per sostenere le mie tesi, dovetti farmi anche dei nemici. In generale le attese del piano, calate sulle realtà locali, facevano fatica a emergere, soffocate dalla prevalenza degli interessi localistici».

Dopo l’approvazione del piano cominciarono tuttavia i problemi. In particolare per quanto riguarda l’idea di Comprensorio e la sua attuazione sul territorio.

«In effetti con la formazione dei Comprensori, iniziarono anche i problemi. Come al solito, questo non ha a che fare con la forza del piano urbanistico, ma con la distribuzione del potere. Purtroppo la classe politica di allora non era all’altezza di Kessler. Come ho già detto, lui era una persona intelligente e con grande capacità di “visione”. Però, purtroppo, era circondato da politici ed amministratori meno dotati. E questo ha portato ad un’attuazione del piano urbanistico banale e superficiale. In questo senso le successive revisioni hanno fatto perdere il carico potenziale del piano. Si è perso totalmente, ad esempio, il concetto di unità insediativa. I tanti professori che si sono succeduti a Trento, in occasione delle successive revisioni del piano, avevano l’opportunità di lavorare con maggiore profondità sul concetto di unità insediativa. Era l’occasione per uscire della dialettica tra città e campagna che ha portato nel resto d’Italia al fenomeno della dispersione».

Intende dire che la disciplina non è stata all’altezza della sfida?

«Più passa il tempo, più devo ammettere che la mia generazione di urbanisti ha delle enormi responsabilità dentro alla storia della nostra disciplina. Ovvero non aver accolto gli stimoli e le intuizioni dei nostri maestri, Giuseppe Samonà, Giancarlo De Carlo, Giovanni Astengo… Certo, abbiamo subito la grande interruzione e cesura avvenuta negli anni Settanta, quando la disciplina si è politicizzata e si è creduto di poter sostituire il territorio reale con delle teorie astratte e ideologiche. Ma non è una scusa sufficiente e oggi possiamo dire che la mia generazione ha fallito il proprio compito. Non è un caso che oggi in Italia ci sia una grandissima difficoltà, da parte di tutti, di parlare di città e di territorio. Per cui oggi lavorare nel nostro paese è simile ad una perdita di tempo. E non è un caso che attualmente i miei interessi professionali siano tutti all’estero. In Belgio, in Francia, perfino in Russia. All’estero l’importanza del territorio è accettata e voluta da tutte le componenti della società. Qui da noi l’urbanistica sembra trasformata in un mercato dei suoli, in un mercato politico».

Quale stato il ruolo dell’Inu in questa negligenza disciplinare?

«L’Istituto Nazionale di Urbanistica ha avuto, in questo senso, delle forti responsabilità, perché ha portato il dibattito inerente le trasformazioni del territorio sul piano squisitamente giuridico. Pensando erroneamente che il diritto fosse il mezzo per comprendere le relazioni sociali e spaziali della nostra società che si esprimono nella costruzione del territorio. Mentre è esattamente il contrario: è dalla comprensione delle dinamiche del territorio che si possono comprendere le caratteristiche delle relazioni socio-spaziali, governandole – successivamente – con il diritto. Ma non è solo questo il problema. La dicotomia tra giurisprudenza ed urbanistica ha fatto precipitare la disciplina in un’atmosfera tetra e terribilmente noiosa. Questo ha portato gli urbanisti ad essere degli esclusi ed oggi nessuno più li ascolta. E questo è, probabilmente, l’aspetto più disastroso».

(giugno 2012 – pubblicata su Sentieri Urbani nr. 8)

Il mestiere di Urbanista

Sentieri Urbani | Editoriali

di Fulvio Forrer

Fulvio Forrer

Il senso

Il concetto di urbanistica nasce attorno alla città, ad un luogo di forte concentrazione antropica per il quale vi è un progetto, una visione per il futuro: la città fortificata, la città mercato, la città rappresentativa, la città industriale, la città dell’espansione edilizia, la città capoluogo, ecc.  L’Urbanistica quindi è sempre stata un terreno di visione proiettata al futuro in cui il fattore preminente è lo sviluppo umano, di solito la rappresentazione degli interessi più forti e più grandi che, con una certa approssimazione, possiamo definire “la gestione dell’insieme di oggetti fisici e spaziali che formano l’aggregato urbano” (città o paese che sia) e che possiamo semplificare con la visione preventiva dell’edilizia. Oggi l’urbanistica non si chiama più così in quanto interessa visioni e gestioni che vanno ben oltre l’edilizia e la città e non riguardano solo il costruire edifici, ma sono l’insieme delle attività che vanno sotto il nome di “Governo delle trasformazioni territoriali”.  E così ai piani urbanistici in senso stretto (Piani di Coordinamento Territoriale, Piani Regolatori Generali, ecc) si affiancano una miriade di pianificazioni di settore, dalla escavazione di sostanze minerarie alla gestione dei boschi, dalla mobilità ai trasporti, dalle acque all’aria, dai bisogni sociali a quelli economici, fin tanto a interessare strumenti nuovi come la valutazione ambientale (VIA, VAS, VINCA) o quella più economica (Bilanci costi-benefici, Master plan, ecc).  Pianificare vuol dire conoscere, interpretare, trovare soluzioni, programmare, organizzare, prevedere e confermare strutture, prevederne di nuove, stimare risorse e bisogni, concordarle, concertarle, definire metodologie, scegliere soluzioni, fissare obiettivi.  Oggi invece, soprattutto nella pianificazione urbanistica, l’azione prevalentemente è quella di dispensare valore edificiale, una specie moderna di “mercato delle vacche”: è una visione vecchia che malamente sa costruire passaggi utili alla crescita di comunità ed è limitata alla gestione degli interessi più espliciti.

 Gli obiettivi

Per svolgere questa attività in maniera efficace e bene servono quindi idee, adeguate risorse umane (cultura e formazione) e finanziarie, organizzazione sociale e rispetto dei ruoli. L’obiettivo della pianificazione è in fondo quello della razionalità, dell’uso oculato delle risorse, dell’equilibrio nelle opportunità e nelle occasioni, dell’interesse pubblico preminente su quello privato, della sostenibilità degli obiettivi e delle previsioni rispetto alle condizioni e alle possibilità.  I soggetti che concorrono a questa pratica sono tanti: la politica con la sua responsabilità di sintesi finale, la tecnica nella ricerca delle soluzioni possibili e auspicabili, gli interessi di categoria nel prospettare necessità e opportunità per raggiungere traguardi, i bisogni di area per una identificazione dei soggetti afferenti ed i fabbisogni sociali per dare stabilità alla comunità e benessere generale. Nell’urbanistica, anche espressa in maniera moderna, deve prevalere la visione, l’obiettivo generale, le soluzioni praticabili in un delicato equilibrio tra componenti e pressioni di lobby, fin tanto ad orientare la politica ed il consenso sociale (approvazione formale) verso soluzioni migliori, strategiche, rivolte al futuro.

 Con/correnza e presenze

La pianificazione ha quindi per definizione bisogno di una molteplicità di contributi e di partecipazioni.  Fino ad oggi i piani sono stati fatti nel chiuso di stanze politico-professionali “di competenza” aprendosi alla società solo nei momenti di confronto e partecipazione tipici della politica e della vita amministrativa. Il confine tra politica e tecnica è spesso confuso, i portatori di interesse premono politicamente in quanto politicamente si va frequentemente oltre la sintesi e l’azione si trasforma da legittima proposta ad accordo più o meno sotterraneo. Gli interessi d’area sono delegati, per organizzazione politico-amministrativa, agli eletti di quella zona e l’evidenziazione dei bisogni sociali sembra essere scomparsa con l’affievolirsi della stagione contrattual-sindacalista. Tradizionalmente i cittadini vengono di fatto considerati solo per esprimere bisogni personali. È il caso della raccolta preliminare delle segnalazioni di chi vorrebbe costruire, è tipico nell’accettazione delle osservazioni presentate anche (quasi sempre) non nel pubblico interesse. È il prevalere sfacciato delle logiche individuali sulle esigenze di comunità.  All’amministrazione rimane in carico la previsione dell’insieme delle necessità sociali, quasi, in una condizione di soggezione per non portare via ai censiti brandelli di proprietà o di iniziativa, spesso di fatto prive di valore economico, ma di elevato valore nel caso di interessi sociali. Sembra assente la percezione che un aggregato ben equilibrato, ben progettato con il suo intorno e ben realizzato comporta poi valori immobiliari e sociali maggiori.  E di fronte a tale difficoltà ecco il contributo dei differenti livelli della pianificazione (livelli istituzionali-coerenze e compatibilità) che in un delicato meccanismo di coopianificazione dialettica (l’urbanistica contrattata, indispensabile se alla luce del sole) tutela gli interessi generali e la visione raccordata d’insieme. Peccato che nella realtà locale il Piano di Coordinamento Territoriale del Trentino sia oggi meno strumento di comprensione generale degli assetti lasciando spazi forse troppo ampi e discrezionali alle visioni particolari, di settore, di comparto, anche se per fortuna la nuova organizzazione e i nuovi strumenti informativi territoriali (SIAT) suppliscono adeguatamente a tale carenza.

Questo sistema oggi è gestito politicamente dai livelli istituzionali e da pochi tecnici, per lo più protetti in uffici in cui la gente non capisce cosa si fa, nonché da molti “urbanisti” improvvisati che colgono nell’inserimento di Varianti urbanistiche più o meno consistenti e motivate opportunità di lavoro.  Questo modo di fare è superato, servono competenze nuove, specifiche, e metodologie innovative, non solo tecnologiche.

Quale formazione

Evolve la vita ed il mondo e con essa dovrebbero evolvere anche le professioni. Purtroppo in un sistema sociale organizzato a corporazioni e interessi forti tale evoluzione non riesce a compier il suo ciclo naturale: pianificare è in primis conoscere e interpretare la realtà. Servono quindi valide conoscenze e capacità cartografiche, sociali, economiche, degli aspetti fisici della terra, degli equilibri naturalistici e dei fabbisogni antropici. Serve in particolare approfondire gli aspetti dell’ecologia umana, dell’organizzazione sociale e istituzionale, nonché avere solide basi di diritto e chiare motivazioni etiche. Una figura poliedrica che sa di tante cose, ma che per concretezza dobbiamo dire che “altri sanno specialisticamente di più”. Questo non deve essere visto come un limite, ma l’apertura al considerare motivatamente e scientemente la pluralità delle componenti in gioco: è il ruolo stesso della pianificazione generale e di coordinamento. Ed il gioco di squadra è il fattore strategico per raggiungere risultati più elevati sapendo raccogliere indispensabili contributi specialistici: è la multidisciplinarietà nel gioco delle componenti e dei ruoli, ovvero andare oltre la demagogica interdisciplinarietà di chi ritiene di sapere tutto (ogni riferimento è puramente casuale). Voglio soprassedere sull’esistenza di tali figure nel panorama formativo italiano per arrivare ad affermare che servono in modo fondamentale due condizioni: una adeguata considerazione da parte degli Enti dell’importanza di tali figure e l’accettazione da parte delle corporazioni di contribuire in modo significativo con le proprie capacità, superando limitate logiche di accaparramento di spazi professionali, in fondo interstiziali.  Varie figure professionali hanno nel loro bagaglio uno degli aspetti importanti dell’urbanistica, ovvero la ricomposizione in un progetto coerente di quadri complessi, ma proprio la specializzazione a componenti fortemente tipizzanti impone che le vicinanze formative sappiano fermarsi alla loro competenza e, che nel caso di sconfinamenti, ciò avvenga previo specifica e consistente ri-formazione professionale o, meglio, attraverso la collaborazione interdisciplinare.  Il mondo delle professioni purtroppo non mi sembra pronto ad assumersi tale responsabilità.

Competenze e incompetenze

A fronte del panorama lavorativo trentino, ovvero delle figure attualmente operanti nel settore della gestione delle trasformazioni territoriali, preme evidenziare che la situazione è complessa, così come è molto articolato il settore della pianificazione settoriale. Un dato di sintesi che a me appare evidente è la forte chiusura per settori di competenza: i piani di settore della pubblica amministrazione sono generalmente fatti dagli uffici di competenza con eventuali collaborazioni universitarie di natura specialistica, raramente aperti a contributi multipli o ad approfondimenti che superano i confini strettamente disciplinari, anche quando ciò sarebbe molto opportuno. Gli studi professionali privati a carattere interdisciplinare sono pressoché assenti, nella libera professione la tendenza è quella della esclusività (ovvero, non spartire i guadagni). Ed anche il settore della valutazione ambientale, che per definizione comportava il confronto multidisciplinare, oggi si è impoverito a favore della semplificazione amministrativa e della apertura alle componenti forti del mercato del lavoro. Raramente la pianificazione comunale è fatta da professionisti specificatamente specializzati e frequentemente è fatta da professionisti d’area geografica o politica. In particolare ci sono figure professionali che monopolizzano il mercato, quasi sempre operando in modo esclusivo, testimoniando con ciò in modo inequivocabile la loro necessità di affermazione lavorativa. È il nodo della monocultura e della concentrazione degli affari in poche mani, della falsa concretezza lavorativa per superare i fronzoli; ne fanno le spese la qualità dei lavori, i costi che sono spesso ingiustificati (o non comprensibili) e la percezione comune di trovarsi in una gestione degli interessi generali di bottega, anziché del miglior lavoro possibile.  La mediocrità impera e la tecnica, nonché l’etica, spariscono dalla percezione comune: è l’ora di voltare pagine.

In ogni caso una delle doti indispensabili all’urbanista è la pazienza; l’urbanista dispensa all’amministrazione, se in grado, innanzi tutto cultura ed esperienza: cultura della parsimonia (e non semplicistiche nozioni tecniche) ed esperienza nella valutazione degli effetti e delle conseguenze che ogni scelta comporta, ovvero aiuta a valutare e a negoziare. Risponde ai cittadini, se il politico glielo consente, per spiegare le ragioni generali delle scelte, agli interessati argomenta in modo circostanziato quelle valutazione che ai privati possono sembrare discriminatorie o arbitrarie.  Infine con gli strumenti propri del piano descrive la struttura e le scelte in modo comprensibile a tutti e democratico, nel peno rispetto del proprio ruolo, senza mai interferire con la dialettica politica, sale del nostro sistema politico. Non è teoria, è capacità ed equilibrio propria del professionista abile ed esperto; un requisito indispensabile per fare buoni piani.

Con un giudizio evidentemente più moderato la stessa Provincia autonoma di Trento, conscia di tali difficoltà e consapevole dei fallimenti precedenti, ha assunto in proprio questo nuovo onere formativo: «La Provincia realizza programmi di formazione e aggiornamento permanente in materia di pianificazione territoriale e di paesaggio avvalendosi della società per la formazione permanente del personale prevista dall’articolo 35 della legge provinciale n. 3 del 2006». Appare evidentemente superfluo commentare l’entrata in campo diretto delle Provincia, ma il gap tra quanto ottenuto in termini culturali dagli anni settante ad oggi in Alto Adige-Südtirol e quanto fatto invece in Trentino rende evidente la necessità di un profondo cambiamento. Non è detto che l’alta scuola di formazione Pat possa essere esaustiva per tutti, ma certamente potrà rendere il panorama dei responsabili operativi delle Comunità di valle più omogeneamente formati e preparati. Ma soprattutto preme caldeggiare un nuovo atteggiamento da parte di tutti i professionisti, operatori dell’Ente pubblico o nel privato: aprirsi al confronto, alla visione multidisciplinare e saper fare sintesi non dall’alto della propria prevalenza, ma alla luce degli utili apporti che dalle altre figure professionali possono venire, arricchendo di soluzioni e di dettagli. Ciò vale anche per i processi di partecipazione popolare che per essere produttivi necessitano di strutturazione ed operatività (quindi specifica formazione), solo così l’urbanistica potrà avvicinarsi ai cittadini senza venir travolta dagli interessi insistenti di chi sa puntare i piedi o di chi sa operare sottobanco. La democrazia più partecipata può essere costruita.

(febbraio 2011)

Intervista ad Edoardo Salzano

SENTIERI URBANI | INTERVISTE

 

a cura di Alessandro Franceschini

 

INTERVISTA SALZANO

«Ho avuto moltissime soddisfazioni. Ieri la più grande fu quella di vedere, a Giulianova dopo quindici anni dall’approvazione del Piano regolatore, la realizzazione del disegno urbanistico pensato venti anni prima. Oggi di aver collaborato con una rete di comitati e associazioni a fermare le devastazioni territoriali previste dal Piano Territoriale Regionale del Veneto grazie a 15000 osservazioni prodotte con l’aiuto di 150 gruppi di cittadini in tutto il territorio veneto».

«L’urbanistica è in crisi perché è in crisi la politica. Un tempo i sindaci avevano una prospettiva di lavoro di lunga durata e le loro azioni erano dettate delle strategie progettuali. Il piano regolatore era l’azione massima e principale che un sindaco poteva offrire ai propri concittadini e su questa era poi giudicato dagli elettori. Oggi non è più così. I politici ragionano con tempi molto stretti e lo fanno assecondando le richieste delle lobby e dei privati. Non c’è visione né strategia nel loro operare e per questo gli urbanisti non servono più. Ma non è detto che questo sistema sia di lunga durata e forse il futuro può offrire ancora una chance all’urbanistica. Non si può mai dire: la storia inventa». Sono parole di Edoardo Salzano, urbanista, amministratore pubblico, docente universitario e giornalista che commenta così il ruolo dell’urbanistica nella società moderna. Un ruolo fortemente in crisi ma che potrebbe riservare, in futuro, nuove occasioni di rivincita. Salzano ha pubblicato recentemente un interesante volume che raccoglie tutta la sua esperienza biografica di urbanista militante: “Memorie di un urbanista. L’Italia che ho vissuto”. Si tratta di un libro in bilico tra l’esperienza professionale e la storia d’Italia vista dalla prospettiva privilegiata della politica urbanistica. In occasione di questa uscita abbiamo rivolto a Salzano alcune domande per i lettori di Sentieri Urbani.

Professor Salzano, come è cambiata la disciplina nel corso di questi cinquant’anni?

«È cambiata radicalmente. Durante gli anni Cinquanta, Sessanta e Settanta l’urbanistica è una cultura dotata di una grande identità che si esprime con grande forza propositiva nei confronti della società civile. È un punto di riferimento chiaro per la politica che vede nell’urbanista l’interlocutore privilegiato per decidere le sorti del territorio e delle città. Non a caso in quegli anni nascono delle leggi fondamentali – nate grazie anche alla imprescindibile forza propulsiva dell’Inu – di cui oggi anche gli storici iniziano a riconoscerne l’importanza. Con l’inizio degli anni Ottanta, in concomitanza con la fortuna dell’urbanistica accademica inaugurata dalla Scuola di Milano, l’urbanistica abdica al suo ruolo di pianificazione per approdare a quello del progetto. Dietro questa parola, però, si cela una vittoria degli interesse economici ed immobiliari dei privati sull’interesse pubblico».

Sono gli anni del “riflusso”, del “craxismo”, del consumismo selvaggio. La crisi dell’urbanistica è coincisa con una crisi della cultura?

«La cultura viene sempre prima di ogni altra cosa. È lei che guida i cambiamenti nella società. È lei che può contrastare le derive o gettare le premesse per i grandi progressi. Per l’urbanista la cosa si fa complessa. La sua inevitabile dipendenza dal committente lo rende una figura fragile in balia della cultura imperante. Invece è necessario che l’urbanista si faccia promotore di cultura per essere, nei confronti del committente, non solo un consulente tecnico ma un riferimento tout-court».

Questo a prescindere dall’orientamento politico della politica?

«Credo sia un problema di sensibilità. Ricordo un’esperienza fatta a Foggia, nella redazione del Piano regolatore comunale. L’interlocutore era una giunta di sinistra che non aveva mai il coraggio di arrivare in fondo. Poi ci fu un “ribaltone” e ci trovammo con una giunta di destra con un assessore fascista. Per me, comunista, questo sembrava significare la fine dell’esperienza di Piano. Invece il nuovo assessore ci ascoltò attentamente e poi fece sue le argomentazioni del nuovo piano che fu approvato in  tempi rapidissimi».

Lei ha avuto una carriera da amministratore e da urbanista davvero invidiabile. Qual è stata la soddisfazione più grande?

«Ho avuto moltissime soddisfazioni. Ieri la più grande fu quella di vedere, a Giulianova dopo quindici anni dall’approvazione del Piano regolatore, la realizzazione del disegno urbanistico pensato vent’anni prima. Oggi di aver  collaborato con una rete di comitati e associazioni a fermare le devastazioni territoriali previste dal Piano Territoriale Regionale del Veneto grazie a 15000 osservazioni prodotte con l’aiuto di 150 gruppi di cittadini in tutto il territorio veneto»

L’urbanistica oggi è in crisi?

«L’urbanistica è in crisi perché non sventola più le proprie bandiere. Anche sull’ultimo Piano-casa varato dal Governo Berlusconi: è stato abbracciato da tutti gli urbanisti e da tutte le giunte italiane, a prescindere dal colore politico. Non c’è stata nessuna voce di dissenso, di indignazione per questa legge che penalizza l’interesse comune per favorire quello di una parte dei privati».

Cosa si dovrebbe fare?

«Alla base del nostro agire c’è sempre una opzione morale che noi, consciamente o inconsciamente facciamo. Anche oggi l’urbanista può scegliere di praticare un’urbanistica corretta. Andando a guardare quello che realmente si muove sul territorio. Paradossalmente chi oggi si batte per il territorio (sia esso un parco urbano, una scuola, l’accesso all’acqua potabile) sono i comitati, i gruppi spontanei di cittadini che si riuniscono per condurre una battaglia in difesa del territorio. Si tratta di volontari che non hanno, spesso, delle capacità tecniche. Ecco l’urbanista può servire il territorio offrendo le sue conoscenze a questi comitati».

Nel libro lei si scaglia contro la perequazione. Ci può spiegare perché?

«Possiamo declinare il termine perequazione in due modi: il primo è quello della legge 765 del ’67  che disciplina l’uso di meccanismi di scambio tra pubblico e privato nei piani attuativi. Si tratta di un modo sano di intendere la perequazione e che potrebbe essere esteso anche dove è già edificato. Altra cosa è l’accezione contemporanea che viene data a questo termine per giustificare una incapacità  espropriativa dell’ente pubblico. Quando si tratta di dotare le città di servizi si ricorre alla perequazione dando ai privati terreni nuovi in cambio di aree edificate collocate in punti strategici. Il risultato è solo un inutile consumo di suolo».

Lei ha lavorato molto con il progetto ma soprattutto con la scrittura.

«Ho sempre creduto nella forza della parola. Il nostro mestiere ha come unica arma quella del convincimento. E la parola è uno strumento indispensabile per far capire a cittadini, agli amministratori e ai politici le conseguenze delle scelte urbanistiche. Il territorio va governato come fosse un sistema complesso. E l’urbanista deve essere un supporto per far comprendere la complessità di questo sistema. In fondo questo dovrebbe essere il nostro orgoglio e la nostra missione».

(Aprile 2010 – pubblicata su Sentieri Urbani nr. 3)